Konzervativní přístup k systému důchodového zabezpečení

Často se u nás v posledních letech diskutuje o potřebě reformy systému důchodového zabezpečení. Současný systém bývá považován když ne přímo za nemorální, tak za nedokonalý a dlouhodobě neudržitelný. Řada zemí již byla nucena k reformě důchodového systému přistoupit.

Na Ministerstvu práce a sociálních věcí a Ministerstvu financí se připravuje systém, který pravděpodobně kombinuje známé přístupy – průběžné financování, regulovaný fond s povinným ukládáním a soukromé spoření s určitou státní podporou.

Tím, že jsem si jako název svého příspěvku zvolil Konzervativní přístup k systému důchodového zabezpečení, jsem chtěl tak trochu upoutat Vaši pozornost. Přístup konzervativní to není proto, že bych za každou cenu chtěl uchovat systém, který máme dnes, i když jak za chvíli uslyšíte, k fondovému systému, o kterém se nejčastěji mluví jako o alternativě k současnému průběžnému systému, mám velké výhrady.

V první polovině mého příspěvku se stručně zmíním o některých možných systémech sociálního zabezpečení.

Ve druhé polovině přednášky se pokusím formulovat systém, který nazývám konzervativním ve smyslu jeho důrazu na individuální odpovědnost a rodinnou sounáležitost.

***

Tradičně bývá upřednostňován stávající systém průběžného financování důchodů přes státní rozpočet. Zastánci tohoto přístupu vidí přednost v jistotě takového sytému: nikdo se nemusí bát, že o svůj důchod přijde, vláda může důchody podle potřeby valorizovat. Zastánci zachování tohoto systému se vyznačují opatrností, změnu systému považují za nejistý krok. Pro tento argument mám pochopení.

Průběžný systém je také nástrojem k přerozdělování důchodů – rozptyl vyplácených důchodů bývá menší než rozptyl odváděných sociálních daní, resp. sociálního pojištění – a má tak obvykle podporu levice. Velkou nevýhodou tohoto systému je, že je citlivý na demografický vývoj a v případě „stárnutí populace“ je nutné nepopulárně zvyšovat „pojistné“ nebo odsouvat věk pro začátek vyplácení důchodu.

*

Reformátoři proto prosazují systém soukromých fondů, do kterých by si každý přispíval, naspořená částka by se mu zhodnocovala a vytvářela by průběžně zdroj pro financování starobního důchodu. Zastánci tohoto přístupu zdůrazňují prvek osobní odpovědnosti a spravedlnosti v tom smyslu, že co si kdo naspoří, to si ve stáří užije. Zdůrazňují užitečnost takto iniciovaného zvýšení agregátních úspor, které umožní více investovat a podpoří tak budoucí rozkvět ekonomiky.

Stát však takový systém obvykle reguluje z obavy z bankrotu penzijních fondů, což přináší obvyklé neduhy spojené se státní regulací. Iluzí je potom argument „kapitalizace“ uspořených peněz – úrok je cenou za riziko, fond bez rizika nemůže nést zisk. Výnosy těchto fondů se tak obvykle pohybují jen velmi těsně nad úrovní inflace. Nevýhodou při zavádění tohoto systému je problém, jak se vypořádat s občany, kteří žili v původním systému, nemohli si spořit a přitom platili sociální daně.

Ačkoliv je tento přístup hlasitě podporován pravicí, já osobně bych chtěl varovat před takovým systémem, který se tváří jako tzv. „tržně konformní“, ale přitom je silně regulován. Odstrašující příklad vidím např. ve zdravotnictví, kde byl jakoby zaveden trh, ale státní regulace jej přivádí ke krachu.

*

Hybridem těchto přístupů (průběžného a fondového) je systém parafiskálního fondu, který by byl spravován vládou a zajišťoval by, že částka vybraná na pojistném bude vyplacena na důchodech. Zastánci tohoto přístupu chtějí spojit výhodu kapitalizace fondu a jistotu státní garance. Zachování garance však vždy vedlo k deficitům těchto fondů, které bylo nutné doplňovat z jiných daní. Systém pak nese všechny nevýhody „omašličkovaných“ daní.

*

Nekompromisní zastánci volného trhu s důchodovým systémem nemají žádný problém, protože by vše plně ponechali na jednotlivcích a institucích bez jakékoliv asistence státu.

Tento přístup je mi vcelku blízký, těžko si ale lze představit, že by takový princip bylo možné politicky prosadit.

*

Kompromisem mezi paternalismem státu a individuální odpovědností je státní zajišťování základního důchodu v určité minimální výši na základě průběžného systému a tím vytvoření většího prostoru pro individuální soukromé spoření, pojištění či investování. Státní důchod může být financován buď paušální daní, kdy by všichni platili stejně, nebo procentuální, resp. progresívní daní, pokud by i zde bylo parlamentní většinou požadováno přerozdělování příjmů.

Chápe se tím tedy určitá obdoba současného systému, kde by byl ovšem větší prostor pro soukromé zajištění na úkor státního. Těžko si lze ale představit, jak zajistit přechod na nižší důchody, pokud by se měl poměr mezi státním důchodem a soukromým zajištěním příjmů snížit. Pokud by se však něco takového podařilo, byl by to podle mě krok správným směrem.

***

Vzhledem k tomu, že se brzy problém změny systému stane aktuální, chci vnést do probíhající diskuse nový prvek.

Naznačím, bez nároku na preciznost, co myslím tím konzervativním přístupem.

Odpor k výraznému státnímu paternalismu systému průběžného financování a nedůvěra k systému využívajícímu silně regulované fondy mě vedly k formulování alternativního systému, který vychází z těchto předpokladů:

1) Solidarita se nejefektivněji zajišťuje v rámci rodiny. Současný státní zaopatřovací systém tuto významnou úlohu rodiny vytlačuje. Maximum odpovědnosti chci přenést na občana a na rodinu, jako klíčovou společenskou instituci.

2) Naprosté omezení státního přerozdělování a záruky pravidelného vyplácení důchodů je politicky neprůchodné.

Za těchto předpokladů navrhuji systém, který dává každému šanci vyvázat se z opatrovnictví státu a současně každému zachovává garanci státního důchodu.

Tento model vychází z principu, že mezigenerační solidarita má být z velké části zajištěna decentralizovaně – na úrovni rodiny a na bázi dobrovolnosti.

Klíčovým principem tohoto systému je, že státní starobní důchody budou vypláceny pouze těm, kteří nedokážou nebo nemohou rodinnou solidaritu využít a kteří se dobrovolně nerozhodnou vzdát se opatrovatelství státu. Stejně tak sociální daň budou platit pouze ti, kteří se nedohodnou se svými rodiči v důchodovém věku na opuštění stávajícího zaopatřovacího systému a na vzájemné podpoře bez asistence státu.

Systém, který navrhuji, klade důraz na individuální odpovědnost, rodinnou sounáležitost a sociální spravedlnost. Princip takového systému lze charakterizovat následujícími třemi body:

1. Státní úřad (ministerstvo, správa sociálního zabezpečení apod.) bude zprostředkovávat vyplácení státních důchodů a vymáhání závazků občanů vůči tomuto úřadu ve formě daně (dnes nazývané sociální pojištění). Příjmy tohoto úřadu budou pocházet z běžného státního rozpočtu. Do rozpočtu bude tento úřad přispívat vymáhanými daněmi.

2. Státní úřad bude vyplácet stanovený důchod osobám, které o to požádají, a vymáhat stanovenou sociální daň po potomcích těchto osob, pokud takoví potomci v produktivním věku existují. Poplatníkem této daně je tedy každá osoba v produktivním věku, jejíž rodič požádá o vyplácení státního důchodu. Nikdo další poplatníkem této sociální daně není. Požádat o vyplácení státního důchodu může každá osoba, která splňuje dané věkové podmínky.

3. Ostatní osoby stojí mimo starost Státního úřadu. Jsou to rodiče a děti (důchodci a potenciální poplatníci), kteří se vzájemně dohodli (bez nutnosti jakékoliv formalizace), že nebudou požadovat od státu stanovený důchod a nebudou tedy platit státu stanovenou daň, a budou se podporovat mimo státní zprostředkování. Tuto dohodu vypovídá rodič-důchodce jednoduše tím, že se obrátí na Státní úřad se žádostí o vyplácení státního důchodu. Do výhodnější pozice staví tento systém rodiče-důchodce, který může dohodu kdykoliv vypovědět, před dítětem-poplatníkem, které musí platit daň, když jeho rodič o státní důchod požádá.

Stručně řečeno, navrhuji, aby se každý poplatník mohl (po dohodě se svými rodiči) svobodně rozhodnout, zda se o své rodiče v důchodovém věku postará sám nebo zda bude platit sociální daň a péči o rodiče přenechá státu.

Systém zaručuje, že důchod dostane každý, kdo o něj požádá. Zvýhodněn je ten důchodce, který má více dětí, který obětoval svůj minulý příjem v zájmu existence širší rodiny a tím i své budoucnosti, a stojí mimo státní zprostředkování. Kdo děti nemá, bude dostávat státní důchod – takoví lidé ovšem většinou nemuseli snižovat svůj příjem ve prospěch potomků a mohli se tak lépe finančně zajistit pro stáří. Relativně zvýhodněn bude také důchodce, jehož státní důchod bude vyšší, než na jakém by byl schopný se dohodnout se svými potomky. Počet takových lidí bude záviset na výši státního důchodu. Znevýhodněn je ten občan, který je nucen platit sociální daň, protože se nedokázal dohodnout se svými rodiči na podpoře bez asistence státu. Množství těchto poplatníků bude záviset na výši sociální daně.

Systém se vyhýbá velké byrokracii: Státní úřad bude prakticky pouze zajišťovat vyplácení důchodů osobám, které se o ně sami přihlásí. Státní úřad ověří, zda potomci neexistují a pokud zjistí, že existují, bude po nich vymáhat daň. Většina populace tak bude mimo starost tohoto úřadu. Důchodce, který se nepřihlásí na úřadu o státní důchod, je považován za důchodce, který se dohodl se svými potomky, bez ohledu na to, zda se s nimi nestýká a oni mu zasílají peníze převodem, nebo zda s nimi žije ve společné domácnosti.

Maximální decentralizací tento systém omezuje byrokracii a motivuje k co nejefektivnějšímu hospodaření. Je známé, že v současném systému významná část peněz uvízne v byrokratické pouti od poplatníků k důchodcům a někdy dochází vzhledem ke značné míře nivelizovanosti starobních důchodů u nižších příjmových skupin dokonce k podpoře ze strany důchodce vůči potomkům, plátcům pojistného.

Vedle ekonomických efektů systému je podstatný jeho morální rozměr – klade důraz na individuální a rodinnou odpovědnost. Odstraňuje odcizení, které paternalistický stát zavádí, a posiluje úlohu rodiny, kterou sociální stát rozvrací. Rodina se stane v tomto systému opět skutečnou hodnotou. Její fungování – a tedy stabilita – bude v zájmu obou rodičů. V zájmu manželů bude vychovávat děti a investovat do jejich studia s cílem maximalizovat budoucí příjmy dětí, a tím budoucí důchody rodičů. To není sociální inženýrství, to je snaha o návrat k přirozenému řádu, o kterém jsem přesvědčen, že je efektivní a správný.

Systém umožňuje vyhnout se rizikům, která vždy bývají spojena s aplikací nového a bouráním starého systému – lze jej implementovat postupně – buď aplikací na poplatníky ve vybrané lokalitě a jejich rodiče, nebo na základě postupného dobrovolného odstupování poplatníků a jejich rodičů ze starého systému. Opatrnější cestou může být prosté dobíhání již přiznávaných důchodů s tím, že o důchody, na které vzniká nově nárok dovršením důchodového věku, by se již muselo žádat.

Systém, který předkládám, dává možnost svobodného vyvázání se občanů z části kontroly státu nad jejich životy a současně zachovává státní garanci při nízké administrativní náročnosti.

Dlužno dodat, že tento systém by měl smysl pouze pokud by výhledově velká část občanů stála mimo něj – tedy pokud by státní důchody nebyly vysoké a sociální daně nebyly nízké. V opačném případě by se systém dostal do velkého deficitu. Dokud sociální pojištění bude nesmyslně rozdělené mezi zaměstnance a zaměstnavatele, dokud budou lidé platit sociální daň a zároveň inkasovat na děti přídavky a slevy na dani z příjmu, nemá samozřejmě navrhovaná změna systému smysl.

***

Chtěl jsem tímto příspěvkem vyjádřit svůj pocit, že by stát měl maximálně ponechat sociální péči na jednotlivcích a na rodině, a naznačit, že pokud bude stávající systém neudržitelný, může existovat i jiné řešení, než vytváření nových regulací v ekonomice, tentokrát v penzijních fondech. Chci varovat před ukvapeným prosazováním fondového systému s vysokou mírou státní regulace.

Petr Mach, říjen 1997

Dotazy:

Co když se nedohodnou sourozenci mezi sebou – jeden je ochotný financovat rodiče a vyhnout se tak dani, druhý ne?

Když se sourozenci nedohodnou, rodič požádá o státní důchod a oba sourozenci jsou nuceni platit daň.

Bohatší sourozenec bude ochoten přistoupit na dohodu s rodiči i bez účasti druhého sourozence, který by se tak vyhnul jak dobrovolné podpoře rodičů tak dani, pouze dokud jeho náklad nebude vyšší než potenciální daň.

Mluvíte o administrativní náročnosti všech dosud uvažovaných systémů a o nenáročnosti Vašeho systému. Jak to jde dohromady se zavedením nutnosti o důchody žádat – víme, jakou byrokracii to způsobilo u přídavků na děti.

30%ní zájem ze všech osob, které by teoreticky měly na státní důchod nárok, znamená asi 100 žádostí každý pracovní den. To teoreticky stihne vyřídit jediný člověk. Nejde o nic jiného než zaevidovat komu posílat důchod a po kom chtít daň. Rozpočtem by proteklo o 50 mld méně, to je asi 10 procent současného rozpočtu nebo 5% HDP.

Když mluvíte o přídavcích na děti, jejich role je při existenci tohoto systému nadbytečná. Pokud v době, kdy vaši rodiče ještě nejsou v důchodu, nemusíte platit sociální pojištění, je nesmyslné inkasovat přídavky na děti. Aplikace mého systému by umožnila výrazně zjednodušit státní sociální systém jako celek.

Připadá mi a priori podezřelé, když slyším něco, s čím zatím nikdo nepřišel. Nemyslíte, že kdyby byl takový systém reálný, už by o něm někdo uvažoval?

Systém, ve kterém se děti starají o své staré rodiče tu fungoval tisíce let.

Je důsledkem demoralizujícího vlivu paternalistického státu, že ve dvacátém století nikdo nepřipustil, že by bylo normální a správné, aby se děti staraly o své staré rodiče. Mnohý intelektuál je jistě zděšen pomyšlením, že by se stát vzdal další části své moci ve prospěch svobody jednotlivce, a nástroje k inženýrskému modelování socialistického člověka ve prospěch svobodného života rodiny.

Systém by ale samozřejmě byl nereálný, pokud by zůstaly zachovány další sociální služby – přídavky na děti nebo slevy na dani. Jestliže v době, kdy vaši rodiče ještě nejsou v důchodu, nemusíte platit sociální pojištění, je nesmyslné inkasovat tyto dávky v obdobné výši – to je do očí bijící neefektivnost současného systému – dostávat přídavky na děti a přitom platit sociální pojištění.

Současný systém, kdy i bohatí platí stejné procento ze svého příjmu, zajišťuje určité přerozdělování, které umožňuje, aby byl systém ufinancovatelný. Obávám se, že možnost opustit stávající systém by se rozhodla pouze malá část bohatých, kteří platí vysoké sociální pojistné a důchody bude pak nutné silně dotovat z ostatních daní.

Pokud by výhledově neměla významná část lidí stát mimo systém, pak samozřejmě nemá smysl jej zavádět. Závisí to jedině na tom, jak se bude dařit nastavit poměr mezi sociální daní a státním důchodem.

Jestliže z průměrné hrubé měsíční mzdy 10.000 platíte 6,5 procenta sociální pojištění, tedy 650 korun a zaměstnavatel za Vás platí dalších 19,5 procenta, tedy 1.950, celkově přicházíte o 2.600. Pokud by vám stát tuto částku nechal v období, kdy vaše rodiče ještě nejsou v důchodu a vy vychováváte vlastní děti a budujete domácnost, nemusel by vám dávat přídavky na děti a slevy na dani z příjmu.

Dnes sociální pojistné platí všichni poplatníci, ve Vašem systému by daň i dobrovolné příspěvky platily pouze děti rodičů v důchodovém věku. To znamená, že když Vás rodiče měli ve dvaceti a do důchodu jdou v šedesáti, vy budete na jejich důchody platit pouze od čtyřiceti do šedesáti let. Celé břemeno tak budete mít koncentrováno do dvaceti let oproti čtyřiceti let v současném systému. V tom vidím velikou slabinu Vašeho systému.

Špatné rozložení výdajů vidím naopak v současném systému a nikoliv v tom, který navrhuji. Když vychováváte své děti a budujete domácnost, je nepřirozené platit sociální pojištění, a přitom si brát půjčky, odpočítávat si na děti částky ze základu daně nebo dokonce pobírat přídavky na děti. Můj systém, tím že je bližší lessez-fair systému než současný systém, respektuje přirozené rozfázování života – v první fázi života se o Vás starají rodiče. Ve druhé fázi se staráte o své děti a budujete domácnost, ve třetí fázi se staráte o své staré rodiče, a nakonec se o Vás starají Vaše děti. Můj systém dává prostor přirozenému řádu, vychází z přirozených zákonitostí.

Kromě toho, nikdo by Vám nebránil, abyste nějaké soukromé pojistné nebo úspory platil už ve dvaceti, např. pokud děti neplánujete a nezbyde Vám v budoucnu než žádat o státní důchod.

Váš systém předpokládá, že vybraná sociální daň by nestačila pokrýt státní důchody. Abyste je mohl dotovat z rozpočtu a nesnížil jiné výdaje, musel byste zvýšit jiné daně, a přerozdělování tak nesnížíte.

Na daních dětí rodičů, kteří požádají o státní důchod se vybere méně. Jednak z logiky systému, že o státní důchod požádá ta rodina, u které je důchod vyšší než potenciální odvedená daň a jednak proto, že ne každý důchodce má děti v produktivním věku.

Pokud přerozdělení vyplývající z deficitu systému bude menší než přerozdělení vyplývající ze současného systému, celkové přerozdělování se sníží. Výše deficitu bude záviset na poměru mezi státním důchodem a sociální daní.

Možný zdroj dodatečných daní bych viděl v omezení daňových odpočtů na děti. Také bych zrušil přídavky na děti. Má to logiku – když máte malé děti, obvykle ještě nemáte vaše rodiče v důchodovém věku a sociální daň nebo dobrovolnou podporu neplatíte. Dnešní systém je neefektivní – když máte malé děti, snižuje se vám daň nebo dokonce dostáváte přídavky, a přitom platíte sociální pojištění. Můj systém svým rozložením plateb odpovídá přirozenému rozfázování života.

Považuji za nespravedlivé, že ti, kteří nemají rodiče v důchodu, žádnou sociální daň neplatí. Pak se logicky systém dostává do deficitu.

Chcete, aby vaše rodiče, živil místo vás někdo, kdo rodiče v důchodu nemá. Chcete po cizím člověku, aby živil vaše rodiče, s tím já nesouhlasím, i když částečně to předpokládá i ten systém který navrhuji, protože člověk bez rodičů bude platit jiné daně, z kterých se částečně bude hradit deficit důchodového systému. V mém systému ale tento člověk bude platit daleko méně.

Nemohoucí stařík se nebude schopen na státní úřad se žádostí o důchod obrátit a jeho potomci jej nechají živořit, nebo žádné potomky ani nemá. Dnes má jistotu, že dostane každý měsíc pravidelně důchod.

V tom bych problém neviděl. Vyplnit a poslat jednoduchý formulář není problém. Kdo žije v izolaci, má problémy i dnes. Kdo se stýká s přáteli, je členem církve nebo se aspoň dívá na televizi, formulář jistě vyplní. Úřad také může každému pravidelně rozesílat vyplněné formuláře a šlo by pouze o to je zaslat zpět. Eventuálně se dá systém formulovat také inverzně – žádalo by se o nevyplácení důchodu v případě dohody s potomky. V tom nevidím skutečnou bariéru systému.

Klesá plodnost, čím dál více párů je bezdětných, tito lidé by pak nikoliv vlastní vinou dostávali nízký státní důchod.

Kdo děti nemá, nesnižuje si v jejich prospěch své příjmy a může si spořit, investovat, platit soukromé pojištění apod. Není tedy znevýhodněn.

Lidé budou motivováni k velkému počtu dětí, aby si zajistili ve stáří vysoké příjmy. Zvýšená porodnost může do budoucna způsobit růst nezaměstnanosti.

Neexistuje absolutně žádná souvislost mezi množstvím lidí a nezaměstnaností, pokud není některá sociální skupina preferována. To současný systém, kdy stát poskytuje sociální dávky v závislosti na počtu dětí naopak způsobuje, že vlivem tohoto státního zásahu některé sociální skupiny zvyšují záměrně počet potomků za účelem zvýšení životního standardu v aktuálním období. Děti vyšlé z tohoto prostředí pak samy uplatňují návyky získané v rodině a mohou působit na růst nezaměstnanosti – pokud se jedná o sociální skupinu, která preferuje sociální dávky před prací.

Systém, který navrhuji já, žádnou sociální skupinu nezvýhodňuje. Nikdo nebude počet dětí maximalizovat, nýbrž optimalizovat. Výchovu dětí tak můžeme chápat jako investici, která má své náklady dnes a potenciální výnosy v budoucnu.

Váš systém je postaven na morální povinnosti dětí vůči rodičům. Žádná taková povinnost neexistuje. Nechovají-li se k vám rodiče slušně, není důvod, abyste je za to v budoucnu podporoval.

O žádné morální povinnosti jsem nemluvil. Pokud má rodič podezření, že jej děti nebudou chtít podporovat a raději budou platit vyšší daně, což už by musela být velká nenávist, nic mu nebrání, aby si pro jistotu spořil.

Nechápu, proč vymýšlet takovýto systém, který je založený na mezigenerační solidaritě, když může existovat systém soukromých fondů.

Na začátku jsem jako jeden z předpokladů tohoto systému uvedl, že je politicky neprůchodné odstranit státní garanci určitého standardu a jistoty. Systém soukromých fondů, které by byly regulované, považuji za nebezpečný. To že jsem neustále mluvil o rodičích a dětech, nebylo kvůli víře v absolutní mezigenerační solidaritu. Ani jsem neřekl, že by stát přikazoval dětem rodičům platit. O rodičích a dětech jsem stále mluvil proto, že jsem tím vymezoval poplatníky sociálné daně. Nikomu přitom nezakazuji, aby si soukromě spořil. Navrhuji jen, aby děti rodičů, kteří si požádají o státní důchod, platily sociální daň.

Připadá mi neúnosné, aby děti a rodiče uzavíraly nějaké rodinné smlouvy. Obávám se důsledků nekonečných soudních sporů, když by děti rodičům neplatily, když by jeden ze sourozenců nechtěl platit apod. Je to analogie institutu výminku, ovšem za situace, kdy již není zcela obvyklé, aby měl každý rodinný domek.

Fígl je v tom, že to, co já navrhuji, není přesná analogie s výminkem. Žádný soud proto vůbec nepřipadá v úvahu. Nikdo nemá vůbec nárok se soudit. Rodič je ten, kdo vypovídá dohodu, která navíc vůbec nemusí být ani vyslovena. Pokud se rodič obrátí na úřad s žádostí o důchod, děti, pokud jsou v produktivním věku, musí platit daň. Pokud jedno z dětí je ochotno rodičům přispívat a druhé nikoliv, druhé dítě pravděpodobně nebude rodičům platit víc, než kolik by činila jeho potencionální daň. Pokud nemá příjmy mimořádně vysoké, aby bylo schopno zajistit rodičům vyšší důchod než by byl státní a přitom neplatit víc než kolik by činila daň, rodiče požádají o státní důchod a obě děti budou povinny platit daň.

Žádné rodinné smlouvy o budoucím zajištění rodičů nepřipadají v úvahu. Financování rodičů je stanoveno implicitně – hrozbou daně. Společná domácnost nebo výminek nejsou vůbec nutné, pokud rodiče a děti žijí odděleně, děti mohou rodičům důchod zasílat poštou nebo bankovním převodem a pro rodiče je to obdobná situace jako při inkasu státního důchodu.