Ústavní omezení zadlužování jako cesta ke zvýšení konkurenceschopnosti
1. Problém státního zadlužování
Rostoucí dluh států vede k rostoucímu břemenu pro státní rozpočty v podobě úroků placených věřitelům. Pokud roste v očích investorů pravděpodobnost, že závazky státu nebudou řádně spláceny, roste požadovaná úroková míra a úrokové břemeno pak roste rychleji než jistina dluhu. Když se již tak zadlužený stát dostane do recese, kdy mu autonomně klesají daňové příjmy, nebo když se dostane do jednorázových problémů spojených např. se sanací bankovního sektoru, přibližuje se rychle situaci, kdy není schopen řádně splácet závazky. Tato situace bývá dnes často označována jako credit default, neboli lidově řečeno – státní bankrot.
Reálnému státnímu bankrotu obvykle předcházejí politicky organizované mezistátní půjčky s cílem bankrot odvrátit. V situaci, kdy si od dané země není ochoten – ani za vysoký slibovaný výnos – koupit dluhopis žádný soukromý investor, může země vyjednat nouzovou politicky motivovanou půjčku od jiné vlády či nadnárodní vládní organizace (Mezinárodní měnový fond, Světová banka, Evropská unie apod.). Na rozdíl od soukromého kupování dluhopisů, tyto půjčky bývají striktně podmíněné – obvykle vynucenou privatizací, přizpůsobením daní a výdajů apod. Motivací pro poskytování záchranných státních půjček je obvykle úvěrová angažovanost mocných zájmových skupin (např. když mnoho německých voličů má vklady v penzijních fondech, jež investovaly část prostředků do řeckých dluhopisů), případně obava z nepokojů nebo státního převratu v zemi, kterou postihne státní bankrot (pro EU by převrat v členské zemi představoval politický problém).
Státní bankrot – neschopnost státu hradit své závazky – dopadá tíživě na všechny věřitele, ať zahraniční či domácí. Mezi zahraničními věřiteli jsou investiční a penzijní fondy či centrální banky. Pro ně úvěrová angažovanost v jednom státě obvykle představuje jen zlomek jejich portfolia. Mezi domácími věřiteli jsou zejména banky a potažmo jejich klienti – v jejich případě tvoří často dluhopisy jejich vlády podstatnou část portfolia, proto na ně státní bankrot dopadá mnohem tíživěji.
Státnímu bankrotu předchází run na banky, které nejsou schopny vyplatit v hotovosti všechny vklady, když většinu aktiv mají ve státních dluhopisech. Vlády v takové situaci obvykle volí „menší zlo“ – dodají bankám „likviditu“ prostřednictvím nouzového úvěru od centrální banky. Masivní zvýšení množství peněz pak zaplatí všichni obyvatelé v podobě inflace. Alternativním řešením je „měnová reforma“ – kdy na základě zákona mohou klienti bank vybrat své úspory nad daný limit jen v určitém poměru. Příkladem takového řešení je československá měnová reforma roku 1953. Jak uvádí Prof. Miroslav Tuček, „Všechny mzdové a sociální příjmy byly sníženy v poměru 5:1…Hotovosti občanů byly vyměněny v poměru 5:1 jen do částky 300 Kčs na osobu, zbytek v poměru 50:1, vklady občanů…se přepočítávaly odstupňovaně, částky nad 50 tisíc v poměru 30:1, životní pojistky v poměru 50:1. Kromě toho byly anulovány vklady vázané po měnové reformě v r. 1945, veškeré státní dluhopisy (a to i emise z r. 1946) a všechny další tuzemské cenné papíry.„[1]
V Evropě se v poslední době do potíží se splácením svých závazků dostalo několik států včetně tří členů eurozóny – Řecka, Irska a Portugalska. Jejich možnost řešit problém runu na banky prostřednictvím dodání likvidity ze strany centrální banky coby „věřitele poslední instance“ je závislá na rozhodnutí Evropské centrální banky, která je smluvně vázána dodržovat cíl stabilní cenové hladiny a kde každá jednotlivá členská země má jen zlomek hlasovací váhy v rozhodujících orgánech.
Státní bankrot jako důsledek předlužení tedy dopadá tvrdě na všechny věřitele státu, od zahraničních investorů do státních dluhopisů přes domácí banky a jejich klienty po osoby závislé svými příjmy na státu (státní zaměstnanci, penzisti, příjemci státních zakázek). Státní bankrot také může mít jiný průběh v zemi, která má vlastní centrální banku s právem emise, a v zemi, která nemá vlastní svrchovanou měnu.
Ať již je státní bankrot „řešen“ inflací či anulováním úspor, znamená ztrátu bohatství pro valnou část populace s vážnými hospodářskými a politickými důsledky. V lepším případě vede státní zadlužování k dodatečnému břemenu v podobě úroků z dluhů, v horším případě vede ke státnímu bankrotu, který může vyústit v násilí či diktaturu. Jestliže státní dluh je „problém“, má smysl se zabývat jeho příčinami a možnou prevencí.
2. Státní dluh jako problém veřejné volby
Státní dluh není omyl, náhoda či nehoda. Státní dluh je dlouhodobě sledovaným ukazatelem a veřejnost i politici předlužených zemí nemohli nepozorovat, že se jejich fiskální situace zhoršuje. Přesto se zdá, jakoby voliči i politici vždy dávali přednost krátkodobému prospěchu (neochota k rozpočtovým škrtům) na úkor dlouhodobého fiskálního zdraví (preference rostoucího dluhu a úroků z něj).
Jestliže je státní bankrot nepříjemnou záležitostí, proč se k němu mnohé státy takřka vědomě a cíleně přibližují?
Existuje problém nepříznivé „veřejné volby“: Politici podléhají politickému horizontu volebního období. Jejich pokušení slibovat vyšší výdaje než daně je příliš vysoké. Jejich pokušení odkládat řešení přes další volby je příliš silné. Důsledkem je zadlužování států, které ohrožuje nejen konkurenceschopnost jednotlivých států, ale i jejich samotnou nezávislou existenci.
Jinými slovy, demokracie v podobě, jak ji známe ve většině západních států, se snadno zvrhává v nekontrolované zadlužování – lidé volí vyšší výdaje než daně, chtějí, aby cenu za deficitní financování platili daňoví poplatníci a občané – ať již jakoukoliv formou – v budoucnu.
Jestliže preference voličů upřednostňují státní zadlužování před nižšími vládními výdaji, jde o problém institucionální.
Polem ekonomické vědy, které se zabývá rolí institucí na rozhodování jednotlivců, je „institucionální ekonomie“. Její podmnožinou je „konstituční ekonomie“, která se zabývá vlivem ústavních pravidel na ekonomické rozhodování lidí. Ústavní pravidla jsou „pravidla vytváření pravidel“, představují vymezení kompetencí. Podstatou ústavních pravidel je jejich větší stálost oproti běžným zákonům – na jejich změny je obvykle potřeba kvalifikovaná většina, tj. větší než prostá většina těch, kdo rozhodují.
Zakladatelé „konstituční ekonomie“ – Geoffrey Brennan a nositel Nobelovy ceny za ekonomii James Buchanan ve svém díle „The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution“ polemizují s hobbesovskou tezí, že „neomezená vláda je jedinou alternativou vůči chaosu anarchie“: „Odmítáme hobbesovský předpoklad, že panovník nemůže být kontrolován konstitučními omezeními. Historie ukazuje, že vlády zjevně byly a jsou ve svém konání omezovány konstitučními pravidly. Přesný důvod, proč tomu tak je, není pro naši analýzu podstatný. Ovšem celá konstrukce naší analýzy je založena na víře, že ústavy fungovat mohou a že daňová pravidla zabudovaná do ústav mohou dlouhodobě přetrvávat.“[2]
Ve své analýze Brennan a Buchanan považují v souladu s Thomasem Hobbesem stát za „Leviatana“ (který, když není krocen, zdaňuje lidi maximální mírou) – tedy nepočítají s existencí „osvícené vlády“ a hledají vhodná ústavní omezení. Ve svém díle se především zabývají otázkou ústavních omezení, pokud jde o zdaňování. Zabývají se ale i dalšími dvěma zdroji, které má Leviatan k dispozici: 1) využíváním „inflační daně“ – tedy situace, kdy si stát pomáhá k příjmům tištěním peněz tím, že využívá monopol na emisi měny, a 2) financování výdajů pomocí půjček – tedy zvyšováním státního dluhu.
Ústavní omezení centrální vlády, pokud jde o růst daní či veřejných výdajů existují jen v několika málo státech (např. ve Švýcarsku). Zde omezení existuje historicky a nelze říct, že by bylo inspirováno konstituční ekonomií. Příkladem zabudování omezení pro růst výdajů na základě konstituční ekonomie je Colorado, jehož ústava limituje růst výdajů na úrovni státu. Konstituční ekonomie měla značný vliv také při zavádění omezení práva států financovat své výdaje tištěním peněz, tedy prvků tzv. nezávislosti centrální banky.
Řada zemí úspěšně zkrotila stát ve zneužívání měny zabudováním prvků nezávislosti centrálních bank a stanovením cílů pokud jde o cenovou hladinu. Většina států dnes pomocí zákonů zakazuje přímé nakupování vládních dluhopisů centrální bankou a centrální bankéři nejsou přímo odvolatelní vládou.
V mnoha státech je přímo v ústavě zabudovaný úkol udržovat stabilní cenovou hladinu. Např. v ústavě České republiky se říká: „Česká národní banka je ústřední bankou státu. Hlavním cílem její činnosti je péče o cenovou stabilitu.“[3] Podobná ustanovení má v ústavách od 90. let minulého století řada států a výsledkem bylo prudké snížení míry inflace. Zatímco až do 80. let 20. století bylo běžné, že v zemích OECD vládla vysoká inflace či hyperinflace, posledních dvacet let je ve znamení stabilní cenové hladiny nebo jen mírné inflace.
Nicméně když se státy přestaly spoléhat na státní tiskárnu peněz jako na snadný zdroj příjmů, začalo se prohlubovat státní zadlužení. Leviatan, kterému bylo svázáno jedno mocné chapadlo ovládající tiskárnu na peníze, začal o to více využívat druhé nespoutané chapadlo vydávající jeden dluhopis za druhým.
Buchanan a Brennan argumentují, že by měla existovat i ústavní omezení pro vytváření státního dluhu.
„Právo vlády brát si půjčky (tj. vydávat dluhopisy) je právo vydávat cenné papíry, které nesou povinnost vlád platit držitelům těchto cenných papírů (vládních dluhopisů) v budoucích obdobích určené sumy, získané nejspíš z daní vybraných od obyvatel v těchto budoucích obdobích. Pro účely smysluplné analýzy předpokládáme, že dluhy musí být spláceny. Vláda, u které se má za to, že nebude schopna své závazky hradit, by nebyla schopná své dluhopisy vůbec udat.„[4]
Autoři se zabývají i tím, zda existuje smysluplné oprávnění vydávat peníze na dluh v mimořádné situaci, přiklánějí se však k tomu, že takové oprávnění by mohlo být zneužíváno: „Opakované téma v klasické (tedy předkeynesovské) ekonomii veřejných financí je idea „mimořádných výdajů“ (např. válečných) … S ohledem na to by případné ústavní vymezení práva vlády zadlužovat se mohlo být omezeno na období fiskálního „ohrožení“. Přesná definice takových tísňových situací je samozřejmě vysoce problematická. Bylo by jistě nerozumné svěřit Leviatanovi právo libovolně se zadlužovat jen tím, že by vyhlásil „stav ohrožení“…Z těchto důvodů by možná bylo lepší zadlužování zakázat úplně.“[5]
Nakonec se autoři vyslovují pro určité omezení možnosti zadlužování i ve stavech ohrožení: „I v situacích ohrožení by měly zůstat v platnosti omezení pro vnější zadlužování na rozdíl od možnosti vnitřního zadlužení.„[6]
3. Existující konstituční omezení
Státní bankrot Řecka – oddálený prozatím nouzovou půjčkou od států eurozóny a Mezinárodního měnového fondu – možná odstartoval vlnu zavádění takových pojistek do ústav evropských států. Zatímco donedávna byly ústavní pojistky proti zadlužování tématem pro akademické diskuse liberálních ekonomů, dluhová krize eurozóny znamená změnu. Politici významných států začali skutečně ústavní omezení zadlužování prosazovat.
Institucionální omezení mohou mít formu ústavně zakotveného pravidla nebo pravidla přijatého prostou většinou. Výhodou ústavně zakotveného pravidla je jeho vymahatelnost (jeho nedodržování může být soudně napadeno) a jeho stabilita (nelze jej zrušit jinak než ústavní kvalifikovanou většinou). Prostý zákon či deklaraci vlády je na druhé straně snazší prosadit, ovšem dodržování takového závazku nemusí být respektováno příští vládou.
Příklady zemí s pravidlem, které není zakotveno v ústavě, jsou Estonsko, Chile a Švédsko. Estonsko hospodaří s vyrovnaným rozpočtem, aniž by mělo tuto povinnost zakotvenou v ústavě nebo v jiném dokumentu. Podle Andruse Säälika, vedoucího odboru hospodářské analýzy estonského ministerstva financí, existuje mýtus, že má Estonsko pravidlo vyrovnaného rozpočtu v ústavě. Podle něj je pravidlo vyrovnaného rozpočtu vryto hluboko v myslích obyvatel.[7] V případě Estonska je tedy pravidlo vyrovnaného rozpočtu pravidlem nepsaným, a přesto, nebo právě proto, vysoce účinným.
Jak ukazuje tabulka č. 1, státní dluh Estonska je dlouhodobě stálý na úrovni 6 % HDP, tedy na úrovni zděděné z dob Sovětského svazu.
Tabulka č. 1: Veřejný dluh Estonska (% HDP)
Pramen: Eurostat
V Chile existuje rozpočtové pravidlo v podobě usnesení vlády. Ta se zavázala hospodařit tak, aby rozpočet dosahoval strukturálního přebytku ve výši 1 % hrubého domácího produktu.[8]
Ve Švédsku má rozpočtový závazek formu zákona přijatého v roce 2000. Zákon přikazuje pravidlo vyrovnaného hospodaření obcím a krajům (které jsou ve Švédsku zodpovědné za zhruba 40 % veřejných výdajů). Zákon také zavazuje centrální vládu hospodařit s přebytkem 2 % hrubého domácího produktu v průběhu hospodářského cyklu.[9] Švédsko tedy může mít nižší přebytek, příp. deficit v době recese, pokud je tento pokles kompenzován vyšším přebytkem v době konjunktury. Švédsko dodržuje své fiskální pravidlo impozantním způsobem, hospodaří dlouhodobě s přebytkem, jak ukazuje tabulka č. 3 a švédský veřejný dluh tak poklesl z úrovně 73,3 % HDP v roce 1996 na úroveň 39,8 % HDP v roce 2010.
Tabulka č. 2: Saldo veřejných financí Švédska (% HDP)
Pramen: Eurostat
Tabulka č. 3: Veřejný dluh Švédska (% HDP)
Pramen: Eurostat
Několik zemí má pojistky proti zadlužování a přílišnému přerozdělování vtěleno přímo do ústavy. Mezi nejzřetelnější příklady patří Hongkong a Švýcarsko.
Hongkong
Hongkong má pravidlo vyrovnaného rozpočtu zakotveno v článku 107 své ústavy: „Hongkong dodržuje princip předkládání výdajů v mezích příjmů a usiluje o vyrovnané hospodaření, vyvarovává se deficitů a rozpočet mění v tempu růstu hrubého domácího produktu.„[10] Hongkongská ústava tak vyžaduje nejen vyrovnané hospodaření, ale v druhé části věty obsahuje i pojistku proti zvyšování státního přerozdělování vzhledem k HDP. Hongkongské ústavní omezení je tak nejen omezením proti zadlužování, ale nepřímo i proti zvyšování daní. Jak ukazuje tabulka č. 5, i díky ústavnímu omezení se celková míra státního přerozdělování v Hongkongu pohybuje dlouhodobě kolem 17 % HDP a nenarůstá.
Tabulka č. 4:Saldo veřejných financí Hongkongu (% HDP)
Pramen: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2011
Tabulka č. 5: Celkový objem vládních výdajů Hongkongu (% HDP)
Pramen: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2011
Švýcarsko
V prosinci 2001 Švýcaři v referendu schválili změnu ústavy, podle které „Konfederace udržuje příjmy a výdaje vždy v rovnováze„[11]. V mimořádné situaci je možné schválit deficit, ale je k tomu potřebná kvalifikovaná většina všech zákonodárců v obou komorách, a deficit musí být vykompenzován v následujících letech. Jak ukazuje tabulka č. 6, Švýcarsko dokázalo toto pravidlo dlouhodobě dodržovat, a to i během globální recese roku 2009.
Švýcarská ústava obsahuje i únikové ustanovení pro případ mimořádné situace. Parlament každoročně schvaluje na návrh vlády strop výdajů na základě očekávaných příjmů. Strop lze v mimořádné situaci navýšit za podmínky souhlasu ústavní většiny a přijetí plánu splátek takového navýšení v následujících letech.
Tabulka č. 6: Saldo veřejných financí Švýcarska (% HDP)
Pramen: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2011
Rakousko
Rakousko zabudovalo do své ústavy omezení proti zadlužování v roce 2008. Článek 13. odst. 2 Ústavy Rakouské republiky říká: „Spolková vláda, zemské vlády a vlády municipalit musí usilovat o celkovou makroekonomickou rovnováhu a dlouhodobě vyrovnané veřejné finance.„[12]
Jak ukazuje tabulka č. 7, zatím je Rakousko daleko od plnění cíle dlouhodobě vyrovnaného rozpočtu. Rakouská ústava přitom předpokládá, že článek 13, odst. 2 o vyrovnaném rozpočtu vejde v platnost počínaje rokem 2009 a finanční rámec na léta 2010-2012 už bude připraven v souladu s tímto ustanovením.[13] Jak ale ukazuje tabulka, rozpočtový deficit rakouské vlády v roce 2010 dosahuje nejvyšších hodnot za poslední léta.
Tabulka č. 7: Saldo veřejných financí Rakouska (% HDP)
Pramen: Eurostat
Jak to, že rakouské ústavní omezení nefunguje? Pravidlo „dlouhodobě vyrovnaných veřejných financí“ zní na první pohled velmi striktně, ale zjevně umožňuje různé výklady. Co znamená „celková makroekonomická rovnováha“ (gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes)? Co znamená „dlouhodobě vyrovnané veřejné finance“ (nachhaltig geordnete Haushalte)? Oficiální anglický překlad ústavy poskytnutý rakouskou vládou vykládá „nachhaltig geordnete Haushalte“ jako „sustainable balanced budgets“. Další prostor obcházení pravidla skýtá výraz „usilovat o“ (anzustreben), což není totéž jako „dodržovat“. Rakouské ústavní pravidlo evidentně ponechává značnou vůli pro interpretace.
Pro budoucí výklad uvedeného ústavního omezení bude důležitý i výklad Spolkového ministerstva financí vydaného k návrhu ústavní reformy: „Tento článek ústavy obsahuje dva cíle, jež musí spolková, zemské a místní vlády koordinovaně dosahovat. Jedním je makroekonomická rovnováha. Tím se míní úsilí o rozvoj založený na ‘vyváženém hospodářském růstu a na cenové stabilitě, vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství směřujícím k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku, s vysokým stupněm ochrany a zlepšování kvality životního prostředí (Článek I-3 Návrhu smlouvy o Ústavě pro Evropu[14]). Druhý cíl dlouhodobě vyrovnaných veřejných financí se týká rozpočtové politiky. Vylučuje nepřiměřeně vysoký státní dluh a přetrvávající deficity. Za horní limit, pokud jde o veřejný dluh, by se mělo považovat maastrichtské kritérium. Za slučitelné s tímto druhým ústavním cílem lze považovat vyrovnanost veřejných rozpočtů v rámci hospodářského cyklu.„[15]
Budeme-li tedy vycházet z výkladu předkladatele, kterým bylo rakouské ministerstvo financí, pak uvedené ústavní rozpočtové pravidlo připouští deficit v době recese, přičemž tento deficit by měl být kompenzován přebytkem v době konjunktury, a celkový dluh by neměl překročit 60 % HDP.
Polsko a Maďarsko
Polsko přijalo změny ústavy v roce 1997 a zahrnulo do ústavy i „dluhovou brzdu“: „Není povoleno přijímat půjčky či poskytovat garance a finanční záruky, takové, které by vedly k růstu státního dluhu nad úroveň tří pětin HDP.„[16] Polská ústava tak neumožňuje zvyšovat státní dluh nad hladinu 60 % hrubého domácího produktu.
Jak je vidět z tabulky, polská ústavní dluhová brzda se ukázala jako málo účinná. Umožnila třináct let zadlužování až k limitní úrovni.
Tabulka č. 8: Veřejný dluh Polska (% HDP)
Pramen: Eurostat
Maďarsko přijalo novou ústavu v roce 2011 a ta obsahuje také pravidlo vyrovnaných veřejných financí: „Při realizaci pravomocí odvozených od svrchovanosti lidu, stanovuje Parlament ústavní řád společnosti a určuje organizaci, směřování a pravidla vládnutí. V rámci této kompetence parlament…zajišťuje rovnováhu veřejných financí, schvaluje státní rozpočet a jeho naplňování.„[17]
Pro Maďarsko přišla dluhová brzda pozdě, deficitní financování vedlo k žádosti o nouzový úvěr od států EU a Mezinárodního měnového fondu.
Tabulka č. 9: Veřejný dluh Maďarska (% HDP)
Pramen: Eurostat
Německo
Vládě kancléřky Angely Merkelové se podařilo v polovině roku 2009 prosadit důležitou změnu ústavy, která omezí zadlužování země. Článek 115 německé ústavy nyní připouští maximální deficit ve výši 0,35 % HDP:
„Příjmy a výdaje jsou v zásadě v rovnováze, nepočítaje v to příjmy z půjček. Tento princip se má za splněný, pokud příjmy z půjček nepřesahují 0,35 % nominálního hrubého domácího produktu. Kromě toho je potřeba brát symetricky do úvahy vliv hospodářského cyklu na rozpočet. Odchýlení skutečných půjček od limitů specifikovaných ve větách 1-3 se zaznamenávají na kontrolním účtu. Záporné zůstatky nad 1,5 % nominálního HDP musí být sníženy s ohledem na hospodářský cyklus.“[18]
Toto rozpočtové pravidlo má začít platit počínaje rokem 2016. Německo se tak stává největším státem na světě, který má takovéto ústavní omezení.
Přesto se může německé rozpočtové pravidlo jevit poněkud nesrozumitelné. Pomůže nám výklad Spolkového ministerstva financí: „Pokud je povolený limit na čisté výpůjčky během realizace rozpočtu překročen, vykáže kontrolní účet záporný zůstatek. Analogicky, pokud jsou maximální povolné čisté výpůjčky pod uvedeným limitem, vykáže kontrolní účet kladný zůstatek. Kladné a záporné zůstatky jsou v dlouhém období vyrovnávány. Pokud záporný zůstatek na kontrolním účtu přesáhne hranici 1,5 % HDP, ukládají ustanovení v ústavě snížit deficit přiměřeně hospodářskému cyklu. Aby se zajistilo, že redukce záporných zůstatků na kontrolním účtu bude mít co možná nejmenší dopad na hospodářský cyklus, pravidla správy kontrolního účtu stanoví, že v době recese (když se snižuje output gap) není nutné splácení záporných zůstatků.„[19] Německému pravidlu lze tedy rozumět tak, že připouští dlouhodobě strukturální deficit 0,35 % HDP a implicitně počítá s krátkodobými odchylkami směrem do deficitu v době recese a směrem do přebytku v době konjunktury.
Teoreticky tak deficit může dosáhnout v jednom roce 1,85 % HDP (povolený strukturální deficit 0,35 % plus mimořádný deficit 1,5 %), ale jen za podmínky, že další rok bude deficit menší než 0,35 %, aby se zůstatek na kontrolním účtu snížil pod 1,5 % HDP.
Podobně jako ve švýcarské ústavě, mají i Němci únikovou klausuli pro stav ohrožení, umožňující kvalifikovanou většinou tj. (většinou všech, nikoliv jen většinou přítomných poslanců) zvýšit uvedené limity za podmínky jasně daného plánu splátek nouzové půjčky:
„V případě přírodní katastrofy nebo mimořádného ohrožení, které pocházejí z vyšší moci a mají značný dopad na veřejné finance, budou uvedené limity zvýšeny rozhodnutím většiny členů spolkového sněmu. Takové rozhodnutí musí být doprovázeno splátkovým plánem.„[20]
Jak ukazuje tabulka, Německo dlouhodobě neplnilo ani Pakt stability a růstu (podmínka EU mít deficit do 3 % HDP). Má čas do roku 2016 své veřejné finance vyrovnat. Jak tvrdí ve svém komentáři spolkové ministerstvo financí, s povoleným strukturálním deficitem 0,35 % HDP a za podmínky dlouhodobého reálného růstu ve výši 3 % ročně by Německo snížilo svůj veřejný dluh vůči HDP z 80 % v roce 2016 na 40 % v roce 2050.[21]
Tabulka č. 10: Saldo veřejných financí Německa (% HDP)
Pramen: Eurostat
Otázkou zůstává, jak chtějí Němci toto pravidlo jednostranně dodržovat, když sdílí jednu měnu se státy, které se zadlužují na úkor ostatních členů eurozóny. Německé ústavní pravidlo v podstatě znamená, že kdyby chtěli po Německu nouzovou půjčku další státy eurozóny v roce 2016, nebude jim Německo moci vyhovět. Leda že by takovou půjčku nefinancovalo vydáním dalších dluhopisů, ale rozpočtovým přebytkem, tedy přímo z daní vybraných daný rok od občanů, což je krajně nepravděpodobné. Změna německé ústavy by tedy měla být jasným signálem „rozpočtovým hříšníkům“ eurozóny, že další úvěrování už nebude možné.
Spojené státy americké
Ačkoliv Spojené státy nemají federální pojistku proti zadlužování, limity existují v řadě jednotlivých států. Podobně jako kantony ve Švýcarsku, mají i jednotlivé státy USDA své vlastní ústavy. Kalifornská ústava v článku 16 zakazuje zákonodárnému sboru zadlužování „kromě případu války s cílem odrazit invazi nebo potlačení revoluce.„[22] Výjimečně je zadlužení možné jen za souhlasu minimálně dvoutřetinové většiny, a to jen tehdy, když existuje plán splacení půjčky na konkrétní projekt. V referendu v roce 1978 přijala Kalifornie ústavní dodatek číslo 13, který zakazuje zvyšovat daň z nemovitosti a na zvýšení jakýchkoliv daní vyžaduje dvoutřetinovou většinu všech zákonodárců.[23] Navzdory uvedeným ustanovením kalifornský státní dluh roste a dosahuje přes 300 miliard dolarů. Bylo by již nad rámec tohoto textu zkoumat příčiny nefunkčnosti kalifornské ústavy.
Omezení růstu vládních výdajů má od roku 1992 stát Colorado v podobě „Listiny práv daňových poplatníků“, která je součástí coloradské ústavy. Výdaje mohou růst jen o inflaci a procentní nárůst obyvatel.[24] Při kladném růstu ekonomiky tak dlouhodobě klesá podíl vládních výdajů k HDP. Kromě toho ústava obsahuje i limit na zadlužování:
„Stát se nesmí nijak zadlužovat žádnou formou, vyjma běžného kolísání příjmů, stavby vládních budov za účelem fungování státu, potlačování revolucí, obrany státu nebo – v době války – pomoci obraně Spojených států.“[25]
Analogii coloradské ústavy pro celé Spojené státy chystá kongresman za Texas Lamar Smith, který je předkladatelem návrhu „Zákona na záchranu americké ekonomiky.“[26] Zákon by stanovil počínaje rokem 2012 limity pro růst federálních výdajů podle coloradského vzoru. Federální výdaje by mohly růst jen o inflaci a populační růst – takže by v podstatě dlouhodobě při reálném růstu ekonomiky vůči HDP klesaly.
Evropská unie
První kvaziústavní omezení zadlužování přijalo 12 států Evropské unie v Maastrichtské smlouvě. Článek 104c Smlouvy o založení EU stanovil: „Členské státy se vyvarují nadměrných schodků veřejných financí.“ Následuje soubor sankcí, které může Rada uložit členskému státu, včetně pokut.[27] Smlouva stanoví limit pro schodek veřejných financí na 3 % HDP a pro veřejný dluh na 60 % HDP.[28]
Z teoretického hlediska má mezinárodní smlouva přednost před běžným zákonem, a smlouva stanoví pravidla fungování EU a závaznosti jejích norem. Primární právo je jakousi „ústavou“ EU (koneckonců, se tak měla původně smlouva i nazývat) – proto v případě maastrichtských kritérií hovoříme o „kvazi-ústavním“ omezení. Faktem ale je, že uvedená pravidla nebyla dodržována. V době zavádění eura v roce 2002 neplnil některé z kritérií takřka každý ze států – a Řecko neplnilo ani jedno z nich. I proto se řada států předlužila – protože pravidla nebyla vymáhána. Naopak, limit pro státní dluh ve výši 60 % HDP dal některým zemím (Polsko, Česká republika) ospravedlnění pro rychlé „dohánění“ tohoto „cíle“ a limit pro deficit veřejných financí ve výši 3 % HDP dal mnoha zemím zelenou pro rychlý růst dluhu. Mnohé země měly v podobě limitu pro deficit ve výši 3 % HDP výmluvu pro deficitní hospodaření v době konjunktury. Pak logicky sklouzly do hlubších deficitů v době recese.
Jako ponaučení z nevymahatelnosti smluvních zásad evropských smluv představili v únoru 2011 vrcholní představitelé Německa a Francie tzv. Pakt konkurenceschopnosti. Pomiňme nyní většinu bodů tohoto politického návrhu a zaměřme se na jediný. Pátý bod navržené dohody zní: „Povinnost všech států začlenit do svých ústav mechanismus dluhového varování.“[29] Německo a Francie přitom jdou příkladem. Německo zabudovalo do své ústavy zákaz zadlužování v roce 2009, francouzská vláda jej ve stejném roce předložila do parlamentu. Pakt byl nakonec 25. března 2011 přijat několika zeměmi EU (země eurozóny plus Bulharsko, Dánsko, Lotyšsko, Litva, Polsko, Rumunsko) v podobě „Paktu euro plus“, který, pokud jde o fiskální závazek, obsahuje toto ustanovení:
„Zúčastněné členské státy se zavazují zabudovat fiskální pravidla EU stanovená v Paktu stability a růstu do svých národních právních řádů. Zůstává na členských státech, jaký konkrétní legislativní nástroj k tomu využijí, zajistí ale, aby to byl nástroj dostatečně závazný a trvanlivý (např. ústavní zákon nebo rámcový zákon). Konkrétní formulace pravidla se také ponechává na každé jednotlivé zemi (např. může mít formu „dluhové brzdy“, pravidla týkajícího se primárního salda nebo pravidlo limitující veřejné výdaje), ale je nezbytné, aby takové pravidlo zajistilo fiskální disciplínu jak na národní tak na lokální úrovni.„[30]
Lze říci, že Německo, Rakousko a Švédsko mají tuto dohodu naplněnou. Švédsko využívá rámcové zákony (víceletý fiskální rámec), Německo a Rakousko zabudovaly (byť s časovým odkladem) pravidlo fiskální disciplíny do své ústavy.
Členské státy Evropské unie jsou tedy sice smluvně vázány rozpočtovým omezením – schodek veřejných financí smí dosahovat maximálně 3 % HDP, jinak následuje série sankcí včetně finančních pokut ve prospěch EU. (Pravidla z maastrichtské smlouvy byla převzata do Smlouvy o fungování EU.[31]) Protože mezinárodní smlouva má právně vzato přednost před běžným zákonem, má takové omezení teoreticky podobnou právní sílu jako ústavní omezení.
Ukázalo se však, že toto pravidlo v EU nikdo nedodržuje a EU jej není ochotná či schopná vymáhat. Ani žádný členský stát dosud u Evropského soudního dvora nežaloval jiný stát za porušování smlouvy ani nežaloval Evropskou komisi za nečinnost. Žádný členský stát ani nenavrhl vypovězení smlouvy jako trest za neplnění smluvních podmínek. Pravidla tak existují jen na papíře.
4. Závěr
Omezení přijatá mnoha státy v neprospěch financování veřejných výdajů inflací nevedla ke zdravějším veřejným financím, spíš v mnoha zemích vedla k většímu státnímu zadlužování. Úspěšné řízení veřejných financí dokázaly zajistit jen ty země, které současně s omezením možnosti monetizace státního dluhu omezily i samotnou tvorbu státního dluhu.
Omezení formou mezinárodní dohody (Smlouva o fungování EU, Pakt stability a růstu) se ukazují jako neúčinná vzhledem k omezené vymahatelnosti. Nadto limit pro deficit ve výši 3 % HDP byl příliš měkký a na členské státy působil spíš jako benchmark než jako nepřekročitelná hranice. Závazek politiků uzákonit podobná omezení v národních ústavách formou rozhodnutí Rady EU je spíš deklaratorní a též nevymahatelný. Sotva si lze představit, že by francouzský prezident Sarkozy získal pro návrh změny ústavy levicovou opozici. Nakonec záleží vždy na konkrétní vůli v daném státě, a ne na mezinárodních deklaracích.
Příklad Švýcarska, Německa a dalších zemí naznačuje příchod nové vlny korekce ústavního pořádku směrem k omezení státního zadlužování. Ukazuje se ale, že aby takové omezení bylo účinné, musí být stanoveno jasně a s blízkou dobou plnění. Příklad Polska ukazuje, že pravidlo se vzdáleným limitem umožňuje jeho dlouhodobé ignorování a vede spíš k přibližování se limitu. Příklad Rakouska ukazuje, že pravidlo s nejednoznačným výkladem umožňuje jeho snadné obcházení.
Z uvedeného lze jednoznačně doporučit přijetí ústavního omezení zadlužování i pro Českou republiku. Takové pravidlo by mělo spíš cílit na státní deficit než na státní dluh, a mělo by být jasné, spíš po vzoru Švýcarska, než neurčité po vzoru Rakouska.
Na základě zkušenosti lze předpokládat, že hospodaření zemí, které podobná omezení nepřijmou, skončí spíš špatně.
Konstituční demokracie – státy založené na všeobecném hlasovacím právu existují v Evropě sotva sto let s četnými přestávkami v podobě diktatur. Historie demokracie je příliš krátká na to, abychom mohli vynášet soud o nadřazenosti takového systému nad jinými systémy. Žijeme pravděpodobně v době, kdy si konstituční systémy založené na všeobecném volebním právu hledají své korekce v podobě rozličných ústavních omezení. Současná vlna ústavních omezení je reakcí na hrozící státní bankroty evropských států. Lze předpokládat, že demokracie se udrží v těch zemích, které si stanoví dobrá konstituční pravidla. Leviatan nemá nezbytně podobu zlého diktátora. Leviatanem je neomezená státní moc, ať už ji drží absolutní monarcha nebo demokratická většina.
Zemím, které ústavní brzdy zadlužování nezavedou, hrozí státní bankroty, které mohou být následovány státními převraty. Nadějí je, že tam, kde demokracie přežije, půjde o demokracii vylepšenou o účinná konstituční omezení.
Literatura:
Buchanan, J., Brennan G.: The Power to Tax: Analytical Foundation of a Fiscal Constitution. Liberty Fund, Indianapolis, USA 2000 (http://www.econlib.org/library/Buchanan/buchCv9.html)
Mill, John S.: Principles of Political Economy, London: Longmans, Green, 1926
Hans-Adam II of Liechtenstein: The State in the Third Millennium, van Eck Publishers, Liechtenstein, 2009
New, Michael J.: Proposition 13 and State Budget Limitations, Past Successes and Future Options, Cato Institute, Briefing papers No 83, Washington, D.C. USA, 20001 (http://www.cato.org/pubs/briefs/bp83.pdf)
Miroslav Tuček: Měnová reforma v mezinárodním kontextu. In: Ekonomika, právo, politika č. 26/2003, CEP, Praha. (http://cepin.cz/docs/dokumenty/sbornik26.pdf)
Andrus Säälik: Sound public finances in Estonia.Why and how? (http://www.jvi.org/fileadmin/jvi_files/DG_ECFIN_Conference/Andrus_Saalik_presentation.pdf)
García M, García P, Piedrabuena, B.: FISCAL AND MONETARY POLICY RULES: THE RECENT CHILEAN EXPERIENCE, Central Bank of Chile. Working Papers. No. 340. 2005 (http://www.bcentral.cl/estudios/documentos-trabajo/pdf/dtbc340.pdf)
Eva Lindström: Regulating public spending – some Swedish experiences. Přednáška na semináři Cour des Comptes, Paris, France, February 13th 2007. (http://www.riksrevisionen.se/upload/622/Regulating%20public%20spending%20in%20Sweden_Swedish%20National%20Audit%20Office_2007-02-13.pdf)
Elke Baumann and Christian Kastrop: A NEW BUDGET RULE FOR GERMANY (http://www.bancaditalia.it/studiricerche/convegni/atti/fiscal_policy/Session%203/Baumann_Kastrop.pdf)
Reforming the Constitutional Budget Rules in Germany, Federal Ministry of Finance – Economics Department 2009. (http://www.kas.de/wf/doc/kas_21127-1522-4-30.pdf?101116013053)
[1] Miroslav Tuček: Měnová reforma v mezinárodním kontextu. In: Ekonomika, právo, politika č. 26/2003, CEP, Praha str. 113 (http://cepin.cz/docs/dokumenty/sbornik26.pdf)
[2] The Power to tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution, odst. 9.1.32
[3] Ústava České republiky, čl. 98, odst 1. (http://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html)
[4] The Power to tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution, odst. 9.5.52
[5] The Power to tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution, odst. 9.5.55
[6] The Power to tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution, odst. 9.5.67
[7] Andrus Säälik: Sound public finances in Estonia.Why and how? (http://www.jvi.org/fileadmin/jvi_files/DG_ECFIN_Conference/Andrus_Saalik_presentation.pdf)
[8] Central Bank of Chile. Working Papers. No. 340. FISCAL AND MONETARY POLICY RULES: THE RECENT CHILEAN EXPERIENCE
[9] Eva Lindström: Regulating public spending – some Swedish experiences. Přednáška na semináři Cour des Comptes, Paris, France, February 13th 2007. http://www.riksrevisionen.se/upload/622/Regulating%20public%20spending%20in%20Sweden_Swedish%20National%20Audit%20Office_2007-02-13.pdf
[10] Článek 107 Základního zákona Hongkongu (http://www.basiclaw.gov.hk/en/basiclawtext/chapter_5.html)
[11] Čl. 126, odst. 1 ústavy Švýcarské konfederace (http://www.admin.ch/ch/e/rs/101/a126.html)
[12] Článek 13, odst. 2 rakouské ústavy (http://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/Erv/ERV_1930_1/ERV_1930_1.pdf)
[13] Článek 149, odst. 37 rakouské ústavy (http://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/Erv/ERV_1930_1/ERV_1930_1.pdf)
[14] Úřední věstník EU C 310/11 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2004:310:0011:0040:CS:PDF)
[15] Budget Reform. Das neue Bundeshaushaltsrecht Rechtliche Grundlagen. Str. 20 (http://www.bmf.gv.at/Budget/Haushaltsrechtsreform/Literatur/Schilhan_Das_neue_Bundeshaushaltsrecht_Rechtliche_Grundlagen.pdf)
[16] Článek 216, odst. 5 ústavy Polské republiky (http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski/kon1.htm)
[17] §19, odst. 2 a 3d) ústavy Maďarské republiky (http://www.mkab.hu/index.php?id=constitution)
[18] Článek 115, odst. 2 Německé ústavy (http://www.gesetze-im-internet.de/gg/BJNR000010949.html)
[19] Reforming the Constitutional Budget Rules in Germany. Spolkové ministerstvo financí 2009,str. 7
[20] Článek 115, odst. 2 Německé ústavy (http://www.gesetze-im-internet.de/gg/BJNR000010949.html)
[21] Reforming the Constitutional Budget Rules in Germany. Spolkové ministerstvo financí 2009,str. 9
[22] Článek 16 Ústavy státu Kalifornie, http://www.leginfo.ca.gov/.const/.article_16
[23] Dodatek 13 Kalifornské ústavy, http://www.leginfo.ca.gov/.const/.article_13A
[24] Článek 7a) Listiny práv daňových poplatníků Ústavy státu Colorado, http://www.michie.com/colorado/lpext.dll/coconst/57/2492/2774?fn=document-frame.htm&f=templates&2.0#
[25] Článek IX, Oddíl 3 Ústavy Colorada. http://www.michie.com/colorado/lpext.dll/coconst/57/2832/287e?f=templates&fn=document-frame.htm&2.0#JD_cocartxi-3
[26] http://www.opencongress.org/bill/111-h5323/text
[27] Článek 104c, Smlouvy o založení EU, http://eur-lex.europa.eu/cs/treaties/dat/11992M/word/11992M.doc
[28] Protokol o postupu při nadměrném schodku, Smlouva o založení EU, http://eur-lex.europa.eu/cs/treaties/dat/11992M/word/11992M.doc
[30] Závěry Rady 25. března 2011, str. 10 (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/120296.pdf)
[31] Článek 126 Smlouvy o fungování EU, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:CS:PDF
Publikováno v časopise Ekonomické listy 19/2011 na Vysoké škole ekonomie a managementu, kde Petr mach přednáší ekonomii.
